FIAS - Federazione Italiana delle Associazioni Specialistiche

FIAS: Consultazioni MIT Regolamento Attuativo Codice Appalti

Si è chiusa il 2 settembre scorso la consultazione pubblica on-line avviata dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti sulla stesura del Regolamento di attuazione del Codice dei contratti pubblici.

La consultazione riguardava alcuni argomenti del Regolamento di attuazione del Codice dei contratti pubblici previsto dopo le modifiche apportate dalla Legge 14 giugno 2019, n. 55 di conversione del Decreto-Legge 18 aprile 2019, n. 32 (c.d. Sblocca Cantieri).

Tra gli argomenti si riportano le istanze pubblicate da FIAS portate all'attenzione del Legislatore.


Sistema di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici:


categorie di qualificazione di opere generali e di opere specializzate:

Si ritiene positivo che nell’ambito del Regolamento Unico venga affrontato, assieme al tema della qualificazione degli Operatori Economici quello delle categorie di qualificazione ed, in particolare, quello delle lavorazioni c.d. Superspecialistiche (SIOS).
Le SIOS dovrebbero essere connotate in termini di requisiti di qualificazione in maniera specifica e meno generale di quanto viene fatto nel vigente Decreto 248/16 con riferimento ad attrezzature, qualificazione degli operatori ed esperienze professionali.
Al fine di meglio definire le declaratorie delle categorie OS20B e OS21 sarebbe necessario apportare, a corollario del nuovo sistema di qualificazione, all’Allegato “A” del DPR 207/10.

OS 20B – indagini geognostiche

Si ribadisce il reinserimento della categoria OS20B nell’elenco delle SIOS in quanto la realizzazione di indagini geognostiche ed esplorazioni del sottosuolo, realizzata con attrezzature ad alto contenuto tecnologico e con personale altamente specializzato, munito di apposito patentino rilasciato dagli enti bilaterali (Scuole Edili e CPT), costituisce la principale base di supporto ad una corretta ed efficiente progettazione di tutte le opere pubbliche e non. Dati di supporto scadenti generano livelli di progettazione che impediscono la corretta esecuzione dei lavori, con pesanti ripercussioni sui tempi e costi di realizzazione delle opere.
Un dato emblematico sulla struttura delle imprese specializzate in grado di eseguire indagini geognostiche di livello adeguato riguarda la percentuale media di ammortamento delle attrezzature in loro possesso, che oscilla tra il 15% e il 25% del fatturato, rispetto al 2% richiesto per la qualificazione SOA.


Declaratoria OS 20 B (descrizione confermata)
“Riguarda l’esecuzione di indagini geognostiche ed esplorazioni del sottosuolo con mezzi speciali, anche ai fini ambientali, compreso il prelievo di campioni di terreno o di roccia e l’esecuzione di prove in situ.”


Necessaria revisione della declaratoria della OS21 (come riportato nella proposta ANAC al MIT del 14/3/18)


Si chiede di confermare la versione declaratoria riportata sulla “Proposta ANAC finalizzata all’adozione del decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti di cui all’articolo 83, comma 2, del decreto legislativo 50/2016 avente ad oggetto il sistema unico di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici di importo pari o superiore a 150.000 euro”

OS21: opere strutturali speciali
Riguarda la costruzione: di opere speciali destinate a trasferire i carichi di manufatti poggianti su terreni non idonei a reggere i carichi stessi, di opere e trattamenti destinati a conferire ai terreni caratteristiche di resistenza, di indeformabilità e di permeabilità tali da rendere stabile l’imposta dei manufatti, prevenire dissesti geologici ed isolare fonti di inquinamento, di fondazioni speciali atte a rendere antisismiche le strutture esistenti.
Comprende in via esemplificativa, l’esecuzione di pali di qualsiasi tipo, di diaframmi, di palificate e muri di sostegno speciali, di ancoraggi, di opere per ripristinare la funzionalità statica delle strutture di fondazione, di opere di consolidamento per consentire lo scavo di gallerie, di opere per garantire la stabilità dei pendii, di lavorazioni speciali e/o trattamenti in situ per il prosciugamento, l’impermeabilizzazione ed il consolidamento di terreni.
Perforazioni nel sottosuolo per la costruzione di pozzi per l'acqua, per la captazione di risorse minerarie, per l'utilizzo delle risorse geotermiche sotterranee. Manutenzione e ristrutturazione delle stesse opere nel sottosuolo.”

Motivazioni della modifica della declaratoria OS21

In riferimento alla categoria OS21, si fa presente, la necessità di eliminare erronee interpretazioni che sovente creano applicazioni palesemente in contrasto con quella che è la volontà del legislatore.

In particolare si propongono alcune integrazioni chiarificatrici del reale contenuto della declaratoria OS21 al fine di evitare che:

1. per lavori di ripristino strutturale classico (ripristino sezioni ed integrazione o sostituzioni dell’armatura metallica in strutture in c.a. in elevazione) venga applicata erroneamente la cat. OS21;
2. per la realizzazione di pozzi venga indicata erroneamente la categoria delle opere idrauliche (OG6).

Che le attività di ripristino strutturale di opere in elevazione, nelle intenzioni del Legislatore, non potessero appartenere alla cat. OS21 è evidente, in considerazione che detta categoria riguarda esclusivamente opere speciali realizzate nel sottosuolo.
Le distorsioni applicative sono da ricondursi alla incompleta dicitura “opere per ripristinare la funzionalità statica delle strutture” chiaramente da sotto intendersi “in fondazione”.

Che le attività relative alla costruzione dei pozzi (per l’utilizzo dei fluidi nel sottosuolo) fossero da considerare attività specialistiche nelle intenzioni del legislatore è testimoniato dalla decisione, al momento del passaggio dal sistema dell’Albo Nazionale dei Costruttori alle SOA, di far confluire la categoria 19F (trivellazione e pozzi) nella OS 21.

Così come tutte le SOA spontaneamente, per i lavori non pubblici, fanno confluire dette attività nella categoria OS 21.

La declaratoria, però, è al momento poco chiara perché fortemente sbilanciata nel settore delle fondazioni speciali, relegando solo nel comma delle esemplificazioni il riferimento ai pozzi.

Per questo motivo alcune amministrazioni anziché la specialistica OS 21 utilizzano impropriamente la generale OG 6 per classificare le attività inerenti i pozzi.

La proposta pertanto di articolare con un comma specifico tutte le attività inerenti i pozzi dovrebbe dare attuazione piena alla volontà del legislatore ed evitare dannosi errori di interpretazione.

 

• requisiti Categorie “SIOS” per le quali sono necessari lavori o componenti di notevole contenuto tecnologico o di rilevante complessità tecnica:

Si ritiene che le categorie SIOS, per la loro caratteristica intrinseca, debbano essere regolate da una normativa il più possibile oggettiva, definendo i mezzi e attrezzature utilizzate, nonché la tipologia di personale specializzato, regolarmente assunto in azienda.


Revisione dei requisiti di ordine speciale

In relazione pertanto all’art. 89 comma 11 del D.l.gs. 50 /2016, si evidenzia la necessità di definire mediante criteri oggettivi la specificità delle categorie super-specialistiche ed in particolare si ribadisce il concetto che per alcune di queste categorie (OS21: OPERE Strutturali SPECIALI) (OS20 B INDAGINI GEOGNOSTICHE) sarebbe necessario individuare un elenco di attrezzature specifiche e caratterizzanti che dovrebbero essere riconducibili o comunque necessarie alla realizzazione delle opere.

Si premette che l’onere e la responsabilità della verifica della reale congruità delle attrezzature specifiche dovrebbe essere necessariamente a carico dell’Ente certificatore (SOA).

Si ribadisce inoltre l’esigenza di aggiornare per alcune categorie specialistiche (OS20b- OS21) rappresentate da una rilevante peso qualificante ed esecutivo delle opere, le incidenze minime di attrezzature, incrementando l’attuale limite dal 2% all’8%, di cui almeno il 6% riconducibile ad attrezzature specifiche caratterizzanti le attività specifiche.

L’elenco delle attrezzature specifiche potrebbe essere inserito in un allegato apposito del Regolamento di attuazione del Codice Appalti.


OS 20-B: INDAGINI GEOGNOSTICHE
Requisiti:

La percentuale minima di ammortamento è stabilita nella misura dell’8%, di cui almeno il 6 % riconducibile ad attrezzature specifiche caratterizzanti.

• Perforatrici idrauliche da piccolo diametro - macchina operatrice semovente e/o su slitta dotata di antenna e testa di rotazione;
• Pompe fango a pistoni o statore funzionali ai lavori di indagini geognostiche;
• Attrezzature e dispositivi per prove in foro (ad esempio: SPT, dilatometro, pressiometro, attrezzature per prove di permeabilità in foro, ecc.)
• Penetrometro statico con capacità di spinta superiore alle 10 t, sistema per prove elettriche tipo CPTE, CPTU, SCPTU, dilatometro tipo “Marchetti”;
• Penetrometro dinamico per prove penetrometriche super pesanti (DPSH) e penetrometro dinamico leggero (DL30);
• Attrezzatura per prove di carico su piastra;
• Attrezzatura per carotaggi tipo wireline, aste di perforazione e rivestimenti per fori con diametri da 25 a 240 mm ed attrezzatura specifica e funzionale per l’esecuzione di indagini geognostiche;

Nonché attrezzature alle medesime riconducibili comunque necessarie alla realizzazione delle opere caratteristiche della categoria OS20 B.
Comprese altresì le attrezzature e o utensili di corredo e di supporto diretto alle lavorazioni.
L’onere e la responsabilità della verifica della reale congruità delle attrezzature specifiche deve necessariamente essere a carico dell’Ente certificatore (SOA).

OS 21: OPERE STRUTTURALI SPECIALI  
Requisiti:

La percentuale minima di ammortamento è stabilita nella misura dell’8%, di cui almeno il 6 % riconducibile ad attrezzature specifiche caratterizzanti.

• perforatrici per vario diametro - macchine operatrici semoventi e/o su slitta dotate di antenna e testa di rotazione per perforazioni di qualsivoglia diametro;
• moduli fresanti per la miscelazione meccanica del terreno ed iniezione di miscela cementizia;
• macchine operatrici cingolate semoventi per la formazione di diaframmi;
• macchine operatrici semoventi munite di antenna con altezza variabile provviste di maglio e di vibroestrattore;
• compressori d’aria con portata minima di  6.000  lt/m e pressione d’esercizio superiore a 7 bar;
• pompe speciali per iniezioni a  pressione di miscele cementizie o chimiche;
• pompe Jetting  per iniezioni ad alta pressione di miscele cementizie  da 200 a 750 bar;
• gru cingolata con portata superiore alle 10 t;
• vibratori elettrici e/o idraulici con potenze superiori a 100 KW;
• benne a valve monofune o bifune, scalpelli frangi roccia;
• attrezzature gira colonne;
• benne di scavo guidate o libere, idrauliche o a fune per esecuzione di pannelli;
• impianti di confezionamento miscele chimiche e cementizie;
• impianti di confezionamento fanghi bentonitici o polimerici;
• dissabbiatori e conseguenti impianti di riciclaggio e gestione dei fanghi residui;
• Perforatrici semoventi multisistema per pozzi acquiferi complete di aste, utensili e colonne di rivestimento per la perforazione;
• Pompe o motopompe a pistoni duplex o triplex e/o compressori d’aria;
• Sistemi per la messa in produzione e lo sviluppo dei pozzi ed il sollevamento dell’acqua (pompe ed elettropompe) completi dei sistemi per la misurazione ed i rilievi dei parametri idraulici;

Nonché attrezzature alle medesime riconducibili comunque necessarie alla realizzazione delle opere caratteristiche della categoria OS21.
Comprese altresì le attrezzature e o utensili di corredo e di supporto diretto alle lavorazioni.
L’onere e la responsabilità della verifica della reale congruità delle attrezzature specifiche deve necessariamente essere a carico dell’Ente certificatore (SOA).

“Organico specializzato” – Categoria SOA OS20 - OS21

Si chiede inoltre particolare attenzione del legislatore relativamente ad alcuni capi ed articoli del vecchio Regolamento Appalti (es. art. 79 d.p.r. 207/2010) legati nella particolare fattispecie alla individuazione dei requisiti di ordine speciale, che saranno abrogati, con l’entrata in vigore del Regolamento unico.

Facendo riferimento al tema “dell’organico specializzato”, menzionato anche nel d.lgs. 50/2016, si ribadisce come i Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro (es. CCNL Edile) prevedono che lavoratori che operano utilizzando macchine complesse nel settore delle fondazioni, dei consolidamenti e dei pozzi per acqua (categoria SOA OS21) e nel settore delle indagini e perforazioni del sottosuolo (categoria SOA OS20b) devono essere in possesso di un patentino rilasciato dalle Scuole Edili conforme alle normative vigenti negli Stati del UE….”

Si ricorda che nel DPR 207/2010 vi è un riferimento diretto all’obbligatorietà del Patentino all’art 79 comma 19; tale riferimento è stato confermato ed ampliato anche da ANAC (art. 28 comma 14) nella sua proposta al MIT di Decreto sulla qualificazione degli Operatori Economici, che si condivide e riporta di seguito al fine di una sua opportuna conferma:

“Per le categorie di opere specializzate di cui all’allegato A indicate con l’acronimo OS, relativamente alla I classifica di importo, l’impresa deve dimostrare, con l’estratto autentico del libro unico del lavoro, che nel proprio organico sia presente almeno un operaio qualificato, assunto con contratto di lavoro subordinato e munito di patentino certificato. Per ogni successiva classifica e fino alla VII inclusa il numero degli operai è incrementato di una unità rispetto alla precedente.
Dalla VIII classifica è incrementato di due unità rispetto alla precedente. La disposizione di cui al presente comma si applica qualora i contratti collettivi nazionali di lavoro prevedano la figura dell’operaio qualificato con patentino certificato”

• requisiti di ordine speciale per la qualificazione degli esecutori di lavori pubblici di importo pari o superiore a 150.000 euro

Nel ritenere necessario il mantenimento del sistema di qualificazione degli operatori economici basato sugli Organismi di attestazione SOA, vigilati da ANAC, al fine di non aggravare ulteriormente l’incertezza e le difficoltà che le imprese stanno affrontando da più di 10 anni, si evidenzia la necessità di stabilire una norma chiara e oggettiva relativa alla qualificazione delle imprese.

Pertanto si ritiene che siano maturi i tempi affinché il Legislatore si impegni a definire una normativa oggettiva sulla qualificazione delle imprese, che sappia premiare prima di tutto gli operatori economici che investono economicamente in attrezzature e personale altamente qualificato.

Con riguardo alle imprese specialistiche OS e con particolare attenzione per alcune categorie quali OS21 e OS20b, deve essere riconosciuto ai fini della qualificazione l’impegno economico e tecnico, attraverso l’individuazione di una normativa basata su criteri puntuali, che contraddistingua le imprese realmente qualificate e faciliti il compito delle SOA nell’attestazione nella specifica categoria.

Come è noto l’entrata in vigore del Regolamento unico di attuazione del Codice Appalti comporterà l’abrogazione di alcuni capi ed articoli del Regolamento Appalti (d.p.r. 207/2010) legati ad esempio alla individuazione dei requisiti di ordine speciale; pertanto è necessario che questo passaggio sia monitorato con grande attenzione, al fine di realizzare finalmente un sistema che sia in grado di verificare le effettive capacità, soprattutto con riferimento alla dotazione di attrezzature tecniche ed organico specializzato.

Si propone, nell’ottica di semplificare la normativa appalti, di rielaborare la “Proposta ANAC finalizzata all’adozione del decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti di cui all’articolo 83, comma 2, del decreto legislativo 50/2016 avente ad oggetto il sistema unico di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici di importo pari o superiore a 150.000 euro”, con l’inserimento di requisiti di ordine speciale dettagliati che andranno poi a caratterizzare materialmente la qualificazione delle imprese specializzate.

Articolo 28, comma 6 (rif Proposta ANAC finalizzata all’adozione del decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti di cui all’articolo 83, comma 2, del decreto legislativo 50/2016 avente ad oggetto il sistema unico di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici di importo pari o superiore a 150.000 euro)

Numerosi lavori relativi alle indagini geognostiche (cat SOA OS20B) vengono impropriamente appaltati, sia da committenti pubblici che privati, come “servizi”.
Vista la cronicità di una siffatta situazione e l’impossibilità di indurre le Stazioni Appaltanti a modificare i relativi bandi, sarebbe necessario che il futuro DM di qualificazione consenta di riconoscere la validità dei certificati di buona esecuzione anche di appalti di servizi di indagini geognostiche ai fini della qualificazione per la categoria OS20B, in quanto diverse società, sebbene in possesso di tutti i requisiti, non riescono ad ottenere l’attestazione per l’impossibilità di utilizzare detti certificati.
Sarebbe, pertanto, necessario aggiungere alla fine del comma 6 dell’art. 28 (rif. Proposta ANAC MIT marzo 2018) la seguente frase “ ….. nonché, per la categoria OS 20B, dai certificati di buona esecuzione rilasciati nell’ambito degli appalti di servizi di indagini geognostiche ”


Articolo 28, comma 7 (rif Proposta ANAC finalizzata all’adozione del decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti di cui all’articolo 83, comma 2, del decreto legislativo 50/2016 avente ad oggetto il sistema unico di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici di importo pari o superiore a 150.000 euro)

Si ritiene opportuno in merito alla valutazione del complesso delle attrezzature idonee alla qualificazione che siano individuate, con la maggiore precisione possibile, la tipologie delle attrezzature necessarie a qualificarsi nelle diverse categorie di lavori, dal momento che ogni singola attività ha delle peculiarità che andrebbero individuate specificamente al fine di garantire l’adeguatezza dell’attrezzatura tecnica allo svolgimento di una determinata lavorazione.
Si apprezza la differenziazione della percentuale di attrezzatura connessa alle diverse categorie di lavorazione presente nella proposta ANAC, ma si evidenzia tuttavia che per le categorie OS20 B e OS21, per il particolare grado di specializzazione delle stesse, dovrebbero essere modificate le incidenze minime di attrezzature, incrementando l’attuale limite dal 2% all’8%, di cui almeno il 6% riconducibile ad attrezzature specifiche caratterizzanti le attività delle Cat. OS20 B e OS21.

Sarebbe inoltre importante, con riferimento alle percentuali di attrezzature necessarie ai fini della qualificazione (ma anche per la individuazione della capacità tecnico professionale), rimandare esplicitamente, per le lavorazioni superspecialistiche, ad una loro più specifica individuazione nell’ambito della revisione del Decreto 248/2016 così come previsto dall’art 89, comma 11 del Codice dei Contratti o alla specifica Sezione – o quel che sarà - del futuro Regolamento Unico che, si auspica, sia la più dettagliata possibile.

Art 28 comma 14 (rif. Proposta ANAC finalizzata all’adozione del decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti di cui all’articolo 83, comma 2, del decreto legislativo 50/2016 avente ad oggetto il sistema unico di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici di importo pari o superiore a 150.000 euro).

Si ricorda che nel DPR 207/2010 vi è un riferimento diretto all’obbligatorietà del Patentino all’art 79 comma 19; tale riferimento è stato confermato ed ampliato anche da ANAC (art. 28 comma 14) nella sua proposta al MIT di Decreto sulla qualificazione degli Operatori Economici, che si condivide e riporta di seguito al fine di una sua opportuna conferma:

Per le categorie di opere specializzate di cui all’allegato A indicate con l’acronimo OS, relativamente alla I classifica di importo, l’impresa deve dimostrare, con l’estratto autentico del libro unico del lavoro, che nel proprio organico sia presente almeno un operaio qualificato, assunto con contratto di lavoro subordinato e munito di patentino certificato. Per ogni successiva classifica e fino alla VII inclusa il numero degli operai è incrementato di una unità rispetto alla precedente.
Dalla VIII classifica è incrementato di due unità rispetto alla precedente. La disposizione di cui al presente comma si applica qualora i contratti collettivi nazionali di lavoro prevedano la figura dell’operaio qualificato con patentino certificato”.

Articolo 50, comma 1 (rif. Proposta ANAC finalizzata all’adozione del decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti di cui all’articolo 83, comma 2, del decreto legislativo 50/2016 avente ad oggetto il sistema unico di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici di importo pari o superiore a 150.000 euro).

Occorre ribadire più chiaramente che l’avvalimento è utilizzabile esclusivamente ai fini della partecipazione alla gara (e solo perché imposto dalle previsioni comunitarie, visto che, in ogni caso, resta un mezzo di distorsione del mercato con effetti, comunque, negativi sulla qualificazione dal momento che i lavori eseguiti in carenza di requisiti vengono, alla fine, attribuiti, attraverso i CEL, ad imprese che per le loro caratteristiche non avrebbero potuto partecipare alla gara), ma non della qualificazione.

Opportuno, quindi, aggiungere alla fine del comma 1 una ulteriore frase del tipo: “In nessun caso si può utilizzare l’avvalimento ai fini della qualificazione ”.

 

Punto 5 della consultazione (Esecuzione dei contratti…..), tema C ( verifica del rispetto degli obblighi dell’esecutore e del subappaltatore nei contratti di lavori….).


<<Il rispetto degli obblighi dell’esecutore e del subappaltatore potrebbe essere più puntualmente verificato da parte della Stazione Appaltante se esistesse un contratto tipo di subappalto che consentisse di verificare più facilmente i reali obblighi gravanti sulle parti.
Questo contratto dovrebbe riportare, oltre alla specifica indicazione dell’attività da svolgere in subappalto, anche gli oneri (diversi da quelli esecutivi) che sono a carico del subappaltatore e che dovrebbero essere identici a quelli che l’appaltatore principale ha nei confronti della Stazione Appaltante.
Attualmente la stazione appaltante resta estranea al rapporto contrattuale tra l’appaltatore ed il subappaltatore, limitandosi solo alla verifica circa regolarità contributiva ed autorizzativa, senza quindi alcuna verifica della congruità degli oneri contrattuali.
Questo rappresenta un enorme punto di criticità per il sempre più frequente disallineamento tra i pesi e le clausole dei due contratti (il contratto di appalto e quello di subappalto) visto che l’appaltatore ha la possibilità di aggiungere, a sua discrezione tutele contrattuali a suo vantaggio, scaricando a valle, in modo irragionevole, oneri non previsti nel suo contratto con la Stazione Appaltante come:
• Le ritenute di garanzia di importo notevolmente superiori a quelle contrattuali;
• La richiesta di Fideiussioni Bancarie a fronte di quelle Assicurative di cui usufruisce l’impresa Generale;
• Il mancato riconoscimento degli oneri della sicurezza, facendoli di fatto ricondurre all’interno della offerta economica presentata;
• L’esclusione dalla offerta del subappaltatore dell’onere delle forniture, elemento questo che concorre, molte volte, a subappaltare di fatto il 100% delle lavorazioni. [L’esclusione delle forniture agevola, altresì, l’elusione del limite massimo di ribasso sui prezzi netti di appalto, 20 % (art 105 comma 14 d.lgs 50/2016);]
• Le modalità e i tempi di formalizzazione di eventuali riserve in difformità al Contratto Generale;
• Il mancato riconoscimento di riserve anche nel caso in cui l’Amministrazione le riconosca all’Appaltatore;
• La previsione di risolvere le eventuali controversie, ricorrendo al Collegio Arbitrale (con costi elevati tali da incentivare di fatto la rinuncia preventiva). >>

 

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